“《土地管理法(修正案)》應成為推動改革的利器,不應為改革設置障礙。”8月17日,在中國國際經濟交流中心主辦的第九十八期 “經濟每月談”上,中國國際經濟交流中心副理事長鄭新立就國土資源部《土地法(修正案)》發表觀點。
鄭新立表示,通過修改現行法律中已過時的內容為改革掃除障礙,或將重復的改革上升為法律,促進改革。這是處理立法與改革關系的重要原則。他指出,國土資源部最近公布的《中華人民共和國土地管理法(修正案)》征求意見稿(以下簡稱為“修正案”),在一些重要內容上,與黨的十八屆三中全會決定(以下簡稱《決定》)的精神和改革試點的成功經驗存在明顯不一致的地方。
一、農村退出宅基地使用權,應通過市場轉讓,不應由村集體收回再分配。
?《決定》明確指出,保障農戶宅基地用益物權,改革農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道。這里有兩點是明確無誤,不可更改的,即宅基地的用益物權和住房的財產權都歸農戶所有,由于住房和宅基地組合在一起才具有商品屬性,才能有使用價值和交換價值,因此《決定》所說的住房財產權的抵押、擔保、轉讓,自然包括宅基地的使用權的抵押、擔保、轉讓。然而,修正案第64條第6款規定,進城居住的農村居民騰退出的宅基地,可以由本集體經濟組織與宅基地使用權人協商回購,主要用于滿足本集體內部的宅基地再分配,或者是根據國家有關規定整理利用。用“協商回購”取代“市場轉讓”,并把再分配的范圍限定在本集體內部,這就完全否定了農戶對宅基地的用益物權,否定了包括宅基地在內的農民住房的商品屬性。
眾所周知,由于改革以來農村人口減少了3億多人,農村住宅大量閑置,出現了大批“空心村”。據人民日報6月18日對宅基地制度改革試點縣的報告,題目叫“沉睡的資源要喚醒它”。報道里講安徽金寨縣宅基地整理后節約占地78%,江西余江縣農村一戶多宅占40%。閑置房、危房、倒塌房3.85萬棟,相當于農村總戶數的52%。全國農村人均占有建設用地現在是城市人均的3倍多,農村集體經濟內部不僅沒有對住宅建設用地的需求,而且有大量的住宅建設用地亟待轉讓和利用。修正案枉顧這一事實,規定騰退的宅基地主要是在集體內部分配使用,既違背了商品交換原則,又違背了市場供求規律。
二、建立城鄉統一的建設用地市場,必須建立農村建設用地減少與城市建設用地增加的市場轉換機制。
在工業化、城市化過程中,城市人口增加和農村人口減少是一個客觀規律,《決定》提出要打破城鄉二元結構,建立城鄉統一的建設用地市場,正是適應了這一規律的要求,應當推行城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策,通過市場交換和土地規劃部門跨區域的調節,即使退出宅基地的農民獲得財產性收入,又能滿足城市新增建設用地的需要,降低城市房地產價格。為什么美歐發達國家城市房價低于我國的大城市,原因在于他們有一個城鄉一體化的房地產市場,保證了城市新增建設用地的供給。同時,所有發達國家的經驗還證明,在城市化過程中間,耕地都是增加的,我國也不會例外。
金寨縣共有1.45萬戶退出宅基地,已經騰退復墾宅基地2.3萬畝,新增耕地1.8萬畝。經國土資源部批準,拿出10800畝集約的建設指標,在省域范圍內的建設用地市場交易,平均每畝售價49萬元既使農民收益,又大幅度降低了城市建設用地的價格,從而降低了企業的成本和城市的房價。
全國農村宅基地共有2.5億畝,如果按照金寨的價格來計算,潛在的市場價值超過100萬億元。以農村土地為抵押,打造一個融資平臺,未來幾年撬動幾十萬億元銀行貸款和社會投資等城市資本下鄉,投入到農業現代化、新農村建設、農民工市民化和特色小鎮建設上來,必將激發出經濟增長的巨大新動能。迅速改變城鄉發展差距拉大的狀況,為2020年全面建成小康社會和跨入高收入國家提供強有力的保證。
三、適應勞動力全國流動的需要,應建立全國統一的建設用地市場。
?東部沿海地區作為農民工的流入地,中西部地區作為農民工的輸出地,決定了沿海地區對建設用地的需求大于中西部,應當建立全國統一的建設用地市場,把中部地區農民工退出的農村建設用地指標出售給沿海地區。從全球來看,50%以上的GDP集中在沿海地帶,我國人口向沿海集聚也是必然趨勢。金寨的集約建設用地指標如果能夠拿到全國統一的市場來銷售,售價會高于每畝49萬元,但肯定會遠遠低于目前沿海城市的地價。為了解決土地占好補劣和農產品運輸成本的問題,應當以每畝土地標準的產量來確定土地當量,再乘以運輸成本系數,然后進行交易。運用市場機制,總能找到補償辦法。
?《決定》提出要發揮市場對資源配置的決定性作用,土地作為重要的生產要素,不容置疑屬于市場配置的范圍。只有發揮市場對土地配置的決定性作用,同時更好的發揮政府作用,才能實現土地資源的節約、集約利用,喚醒農村沉睡的龐大資源。
?鄭新立強調,《土地法(修正案)》應成為推動改革的利器,不應為改革設置障礙。習近平總書記最近在迎接十九大專題研討班的開班式講話中也強調,為了實現2020年全面建設小康社會的目標,要抓重點,補短板,強弱項,農業和農村正式這樣的短板和弱項。
怎么加強這個短板和弱項?
?十八屆三中全會關于農村土地制度的改革提出了有效的措施。可以說,十八屆三中全會決定集中體現了習近平同志關于改革的思想,我們要同以習近平同志為核心的黨中央保持一致,就應當不折不扣地貫徹落實黨的十八屆三中全會的決定,以農村土地制度改革為核心,推進農業現代化、新農村建設、農民工適齡化和特色小鎮建設,這樣為2020年縮小城鄉收入差距,全面建成小康社會作出貢獻。
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